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Coordination des interventions du Secteur nutrition face à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force à Cox’s Bazar, au Bangladesh

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Par Abigael Naliaka Nyukuri

Abigael Naliaka Nyukuri a travaillé pour le bureau de l’UNICEF au Bangladesh en tant que coordinatrice du groupe thématique national sur la nutrition (cluster national Nutrition) de 2017 à 2019. Elle occupe actuellement le poste de spécialiste en nutrition au sein du bureau de l’UNICEF au Nigéria dans le cadre des interventions humanitaires menées au nord-est du pays. Abigael exerce depuis plus de dix ans en tant que spécialiste en nutrition dans des contextes d’intervention humanitaire complexes. Elle a notamment travaillé au Kenya, au Soudan du Sud, en Somalie, au Bangladesh, aux Philippines, au Mozambique et au Nigéria.

L’auteure tient à remercier les personnes suivantes pour leur soutien et leur contribution considérables à la rédaction de cet article : Ingo Neu, ancien coordinateur du Secteur nutrition à Cox’s Bazar pour l’UNICEF ; Henry Sebuliba, ancien coordinateur du Secteur nutrition à Cox’s Bazar, puis spécialiste en prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë (PCMA) pour l’UNICEF ; et Caroline Wilkinson, responsable de la nutrition pour le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Lieu : Bangladesh

Ce que nous savons : Le Bangladesh est un pays fortement exposé à des catastrophes naturelles récurrentes. Le gouvernement s’appuie sur un système national de préparation divisé en groupes thématiques (clusters) afin d’intervenir face aux situations d’urgence soudaines ou à évolution lente.

Ce que cet article nous apprend : En août 2017, 800 000 ressortissants de Birmanie déplacés de force ont afflué dans le district de Cox’s Bazar au Bangladesh. Les capacités nationales étant dépassées par le rythme de progression, l’échelle et la nature de cette crise humanitaire, un système de coordination hybride a été adopté pour gérer l’arrivée de ces réfugiés. Ce système bénéficiait du soutien du cluster national Nutrition alors en place avant qu’un coordinateur du Secteur nutrition soit spécifiquement recruté pour intervenir à Cox’s Bazar. Parmi les activités de coordination technique menées avec succès, on peut citer les négociations engagées en faveur de l’utilisation continue d’aliments thérapeutiques pour traiter la malnutrition aiguë chez les ressortissants de Birmanie déplacés de force visés par l’intervention. Diverses difficultés ont entraîné une fragmentation des interventions dans le domaine de la nutrition, parmi lesquelles : un manque de clarté quant aux mandats de coordination des Nations Unies en raison du contexte particulier dans lequel se trouvent les ressortissants birmans, un environnement d’intervention difficile, le caractère urgent et écrasant de la demande, l’insuffisance des capacités en matière de nutrition des services de santé ainsi qu’un manque d’investissements et de mécanismes de redevabilité pour assurer la coordination entre secteurs. Il est fondamental que la gestion et la réduction des risques de catastrophes soient régies par un cadre réglementaire et stratégique solide au niveau national afin de guider et d’harmoniser les efforts déployés par le gouvernement dans le cadre des interventions humanitaires. En plus d’évaluer les modèles de coordination des interventions appliqués aux contextes difficiles, il serait bienvenu d’établir des mécanismes globaux d’orientation et de coordination appropriés en officialisant les mémorandums d’accord entre organismes des Nations Unies requis aux échelles nationale et régionale. Les mesures de préparation et les initiatives de renforcement des capacités techniques, opérationnelles et de gestion doivent quant à elles être institutionnalisées à différents niveaux. 

Cette publication vient compléter un deuxième article examinant plus en détail les expériences en matière de programmation de la continuité des soins dans le cadre de la prise en charge de la malnutrition aiguë, à paraître prochainement dans la version en ligne de Field Exchange (www.ennnoline.net/fex).

Contexte

Le Bangladesh est caractérisé par une population d’environ 165 millions de personnes densément établies sur les côtes ainsi qu’un territoire principalement constitué de plaines inondables. Grandement exposé à diverses catastrophes naturelles récurrentes, le pays est classé cinquième au monde en matière de vulnérabilité climatique1. Bien que la lutte contre la sous-nutrition ait considérablement progressé ces dernières années, on estime que 31 % des enfants âgés de moins de cinq ans présentent un retard de croissance, que 8 % souffrent d’émaciation et que 22 % sont en situation d’insuffisance pondérale2. Le district de Cox’s Bazar, où habitent 2,7 millions de personnes (dont 39,7 % d’enfants), obtient des résultats parmi les moins bons de tous les districts d’après la quasi-totalité des indicateurs liés aux enfants et à l’inégalité entre les genres. Il s’agit également de l’une des régions du Bangladesh les plus exposées aux catastrophes et aux effets des changements climatiques.

L’accès à un apport nutritionnel adéquat est inscrit en tant que droit humain fondamental dans la Constitution du gouvernement du Bangladesh. Adoptée en octobre 2015, la politique nationale en matière de nutrition fournit des directives pour la mise en œuvre et le renforcement de stratégies et d’actions destinées à améliorer l’état nutritionnel de la population. Le plan d’action pour la nutrition détaille les actions stratégiques prioritaires à mettre en place en vue de l’application de cette politique au cours de la période 2016-2025. Ce plan établit un solide programme de communication pour le changement social et le changement de comportement en plus de prévoir des activités de recherche et de renforcement des capacités. Il vise notamment à réduire la prévalence de l’émaciation et du retard de croissance à respectivement 8 % et 25 % d’ici à 2025, au moyen d’une approche multisectorielle et de la prise en charge de l’émaciation à grande échelle dans les établissements de santé et au sein des communautés. 

Mécanismes de coordination nationaux et infranationaux pour la réduction des risques de catastrophes au Bangladesh

En raison de la vulnérabilité du pays face aux effets des changements climatiques, le gouvernement du Bangladesh dispose d’un cadre réglementaire solide pour la gestion des catastrophes3. Il a élaboré et fait adopter des lois, des politiques, des plans et des ordonnances en la matière, en plus d’instaurer un cadre institutionnel adéquat en vue de leur application. Les rôles, responsabilités et actions des comités, ministères et organisations partenaires nécessaires à la mise en œuvre du modèle de gestion des catastrophes du Bangladesh sont clairement définis. L’objectif est de réduire la vulnérabilité de la population, en particulier des personnes pauvres, face aux catastrophes naturelles, écologiques et imputables à l’homme jusqu’à ce que la situation soit maîtrisable et acceptable sur le plan humanitaire. Le gouvernement du Bangladesh, des organismes des Nations Unies, la Banque mondiale ainsi que des organisations non gouvernementales locales et internationales déploient leurs efforts depuis des décennies dans les domaines de la préparation aux catastrophes et de l’atténuation des effets des changements climatiques.

Tel qu’illustré dans la figure 1, il existe trois forums nationaux de coordination de l’intervention du gouvernement face aux catastrophes placés sous l’autorité du ministère de la Gestion des catastrophes et des Secours d’urgence. Le conseil national de gestion des catastrophes est responsable de la prise de décisions stratégiques dans ce domaine, tandis que le comité interministériel de gestion des catastrophes assure la coordination entre ministères. Enfin, le comité consultatif national pour la gestion des catastrophes élabore et oriente les politiques. Le conseil national est l’instance décisionnelle de plus haut niveau en matière de gestion des catastrophes au Bangladesh. À l’échelle infranationale, des comités de gestion des catastrophes ont été constitués afin que les plus petites subdivisions géographiques (les upazilas) dirigent les efforts régionaux de réduction des risques de catastrophes. Présidé par le secrétaire du ministère de l’Alimentation et de la Gestion des catastrophes, le conseil de mise en œuvre du plan de préparation aux cyclones fournit un soutien administratif et à l’exécution de mesures pour renforcer la préparation et les interventions collectives face aux cyclones dans les districts exposés.

Figure 1 : Mécanismes de coordination nationaux et infranationaux pour la réduction des risques de catastrophes au Bangladesh

À partir des enseignements tirés de l’intervention d’urgence face au cyclone Sidr de 2007, qui a fait plus de 3 000 victimes dans la région côtière du sud-ouest du pays, le groupe consultatif local du gouvernement pour les interventions en cas d’urgence et de catastrophe (placé sous l’autorité du ministère de la Gestion des catastrophes et des Secours d’urgence) a approuvé en 2012 la mise en place d’un système national de clusters remanié4 (c’est-à-dire sans mandat du Comité permanent interorganisations, IASC en anglais) ainsi que la création d’une équipe spéciale pour la coordination humanitaire (voir l’encadré 1). Ce nouveau système de clusters a été conçu afin d’améliorer l’harmonisation, la coordination et l’efficacité des interventions humanitaires mobilisant de multiples organismes et secteurs en cas de crises soudaines ou à évolution lente. Administrée par le groupe consultatif local du gouvernement pour les interventions en cas d’urgence et de catastrophe, l’équipe spéciale pour la coordination humanitaire est une plateforme de coordination permettant de renforcer les capacités collectives du gouvernement et des acteurs nationaux et internationaux afin de garantir, face aux catastrophes au Bangladesh, l’efficacité des stratégies de préparation et d’intervention humanitaires ainsi que de relèvement. Cette équipe spéciale est chargée d’émettre des avis, de mettre en œuvre les activités convenues et de fournir des retours à l’ensemble du groupe consultatif local du gouvernement pour les interventions en cas d’urgence et de catastrophe, et sert d’organe de consultation dans ce domaine. L’équipe constitue en outre une plateforme de coordination des neuf clusters thématiques dirigés par le gouvernement du Bangladesh (nutrition ; santé ; sécurité alimentaire ; eau, assainissement et hygiène (EAH) ; éducation ; logistique ; protection de l’enfance ; abris et relèvement rapide), sous la supervision générale du ministère de la Gestion des catastrophes et des Secours d’urgence. Elle mène aussi des évaluations des besoins et des activités de planifications communes (voir la figure 2). L’encadré 1 décrit la mise en place et les fonctions du cluster national Nutrition.

Figure 2 : Structure des clusters nationaux du Bangladesh

CNGC = conseil national de gestion des catastrophes ; CICGC = comité interministériel de coordination de la gestion des catastrophes ; GNCRC = groupe national de coordination des réponses aux catastrophes ; IGL = institutions gouvernementales locales ; RUC = réponses d’urgence et aux catastrophes ; EAH = eau, assainissement et hygiène ; ESCH = équipe spéciale pour la coordination humanitaire ; FAO = Organisation pour l’alimentation et l’agriculture ; PAM = Programme alimentaire mondial ; UNICEF = Fonds des Nations Unies pour l’enfance ; SCI = Save the Children International ; OMS = Organisation mondiale de la Santé ; PNUD = Programme des Nations Unies pour le développement ; FICR = Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ; DGC = département de la gestion des catastrophes ; BCR = Bureau du Coordinateur résident ; ONGI = organisation non gouvernementale internationale ; ONG = organisation non gouvernementale 

Encadré 1 : Le cluster national Nutrition du Bangladesh

En 2012, dans le cadre de la modification du système national de clusters, le groupe consultatif local du gouvernement pour les interventions en cas d’urgence et de catastrophe a officiellement approuvé la création d’un cluster national Nutrition dirigé par le gouvernement bangladais (et non par le Comité permanent interorganisations). Le cluster national Nutrition a pour but de renforcer les capacités en matière de nutrition du groupe consultatif local et du gouvernement en vue de la préparation et des interventions face aux situations d’urgence soudaines et à évolution lente au Bangladesh, principalement celles liées aux catastrophes naturelles. En dehors des périodes de crise, le cluster national Nutrition participe à l’élaboration de plans d’urgence qui comprennent notamment des mesures de préparation minimales (pour les risques dont la probabilité de concrétisation et les répercussions sont considérées comme peu ou moyennement importantes) et avancées (pour les risques dont la probabilité de concrétisation et les répercussions sont considérées comme très importantes). Les mesures de préparation minimales sont destinées à être prises par le gouvernement (dans le cadre de programmes de développement) et par les acteurs humanitaires afin de favoriser la coordination, la qualité et la mise en œuvre en temps opportun des interventions face aux crises.

Le cluster national Nutrition est coprésidé par l’Institut de la santé publique et de la nutrition, qui agit sous l’autorité du ministère de la Santé et du bien-être familial, ainsi que par l’UNICEF. Les deux acteurs assument des responsabilités égales et travaillent en partenariat en tant que codirigeants. Le responsable de l’Institut de la santé publique et de la nutrition dirige les actions du gouvernement, tandis que l’UNICEF soutient l’administration des clusters, conformément à son mandat et avec l’appui du groupe thématique mondial sur la nutrition (cluster mondial Nutrition). L’UNICEF a également mandaté un coordinateur et un responsable de la gestion de l’information pour travailler au sein du cluster national Nutrition.

De façon similaire aux clusters dirigés par le Comité permanent interorganisations, le cluster national Nutrition exerce six fonctions principales : soutenir la prestation de services ; orienter les décisions stratégiques du coordinateur humanitaire et de l’équipe spéciale pour la coordination humanitaire ; planifier et mettre en œuvre des stratégies relatives aux clusters ; suivre et évaluer les résultats ; renforcer les capacités nationales en matière de préparation et de planification des interventions d’urgence ; et plaider en faveur des populations touchées tout en assurant la redevabilité dans le cadre d’un travail transversal.

À l’échelle nationale, un groupe national de travail sur la nutrition établi séparément se consacre aux questions relatives au développement dans le domaine de la nutrition au Bangladesh. En cas de situation d’urgence de niveau 3, où les capacités nationales seraient dépassées, il est entendu que le cluster national Nutrition passerait la main à un cluster actif du Comité permanent interorganisations. En raison du statut juridique unique des ressortissants de Birmanie déplacés de force au Bangladesh, le cluster national Nutrition n’a pas été rendu actif en réponse à la crise des réfugiés rohingya. Cependant, les plans et l’expérience en matière de préparation au niveau national ont servi à organiser et à orienter la coordination entre secteurs ainsi que les interventions à Cox’s Bazar.

Historique des déplacements de la population rohingya

Cela fait des dizaines d’années que les Rohingya de l’État de Rakhine au Myanmar sont apatrides et font l’objet de discriminations ainsi que d’actions violentes ciblées. Cette situation a forcé des milliers d’entre eux à traverser la frontière entre le Myanmar et le Bangladesh depuis le début des années 1970. Deux camps de réfugiés officiels, ceux de Kutupalong et de Nayapara, existaient avant 2016 et accueillaient approximativement 30 000 Rohingya bénéficiant du statut de réfugié. Un nombre bien plus important de Rohingya non enregistrés vivaient dans les camps de fortune de Kutupalong et de Leda. Entre la fin d’année 2016 et le début d’année 2017, environ 70 000 Rohingya ont afflué au Bangladesh et ont été initialement désignés en tant que ressortissants birmans en situation irrégulière. Ce groupe de population a reçu l’aide humanitaire de l’État bangladais, d’organismes des Nations Unies (dont le HCR) et d’organisations non gouvernementales (ONG), sous la direction générale du gouvernement bangladais et de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM)5. En août 2017, l’attaque de postes de police et la répression qui s’ensuivit dans le nord de l’État de Rakhine ont entraîné l’afflux soudain de près de 800 000 Rohingya (dont plus d’une moitié d’enfants), alors considérés comme des ressortissants de Birmanie déplacés de force6, au district de Cox’s Bazar. Le nombre de personnes déplacées y a ainsi triplé en un peu plus de deux semaines seulement. Cet afflux a représenté l’un des plus importants mouvements de personnes déplacées au monde. Les ressortissants de Birmanie déplacés de force ont spontanément improvisé des camps de fortune, chaque famille ou ménage se construisant un abri là où il était possible de le faire (voir la figure 3). L’intégralité des infrastructures et des services élémentaires ont dû être rapidement établis afin de mener les interventions vitales grandement nécessaires auprès des Rohingya. Le terrain vallonné et couvert de forêts épaisses occupé par une large partie de la zone de campement a également complexifié l’organisation de l’intervention.

Accroissement des efforts de coordination en réponse à la crise des Rohingya de 2017

En dépit de solides mécanismes de préparation nationaux, les capacités du gouvernement bangladais à mener des interventions efficaces ont été dépassées par le rythme de progression, l’échelle et la nature de la crise provoquée par l’arrivée en masse de ressortissants de Birmanie déplacés de force en 2017. Étant donné l’existence préalable d’un mécanisme de coordination d’urgence, un système hybride a été adopté pour orchestrer l’intervention mise en place face à la crise. L’intervention humanitaire était et continue d’être menée et coordonnée par le groupe spécial national du gouvernement bangladais, qui est présidé par le ministère des Affaires étrangères et comprend 29 ministères et autres entités. À la suite de l’afflux de population, le Commissaire à l’aide aux réfugiés et au rapatriement, placé sous la direction du ministère de la Gestion des catastrophes et des Secours d’urgence (qui avait précédemment contribué à venir en aide aux réfugiés enregistrés et aux Rohingya non enregistrés des camps de fortune de Kutupalong et de Leda), a été mandaté pour assurer la coordination opérationnelle d’interventions ciblant tous les réfugiés et ressortissants de Birmanie déplacés de force. À la demande de l’organe gouvernemental compétent, des acteurs humanitaires internationaux se sont mobilisés pour compléter et soutenir les efforts du gouvernement bangladais, mettant ainsi en place un système de coordination humanitaire hybride.

Au sein de ce système, un groupe exécutif stratégique situé à Dhaka (voir la figure 3) et coprésidé par le Coordinateur résident, l’OIM et le HCR fournit des directives stratégiques et concrétise l’engagement national du gouvernement auprès des organisations humanitaires. L’OIM et le HCR se sont vu attribuer le rôle de coprésidents en raison de leur importante présence à Cox’s Bazar avant la crise et de leurs nombreuses années d’expérience en matière de prestation d’aide humanitaire aux Rohingya enregistrés et non enregistrés. À l’échelle du district, le coordinateur principal dirige le Groupe de coordination intersectoriel (GCI), qui est composé de coordinateurs de secteurs et de groupes de travail thématiques représentant la communauté humanitaire. Il assure la coordination avec le Commissaire à l’aide aux réfugiés et au rapatriement, le Commissaire de district ainsi que les responsables des upazilas au sein de ces sous-districts. Dans les upazilas, des réunions coprésidées par leurs responsables et le GCI sont régulièrement organisées pour faciliter la coordination (voir la figure 3).

Figure 3 : Mécanisme de coordination de l’intervention face à la crise des Rohingya

Coordination des interventions en matière de nutrition face à la crise des Rohingya

Mécanisme de coordination du Secteur nutrition

Conçu pour servir de mécanisme de coordination ciblant spécifiquement les ressortissants de Birmanie déplacés de force du district de Cox’s Bazar dans le cadre des interventions menées face à la crise, le Secteur nutrition a été établi par le cluster national Nutrition en tant que partie intégrante du système hybride de coordination et conformément aux mesures de préparation minimales prévues. Au début des opérations, le coordinateur du cluster national Nutrition, employé par l’UNICEF, a également rempli le rôle de coordinateur du Secteur nutrition jusqu’à ce qu’une personne soit recrutée pour exercer cette fonction. Une fois ce poste attribué et en plus de son propre rôle, le coordinateur du cluster national Nutrition a endossé la responsabilité de mettre à l’échelle les activités de programmation de l’UNICEF dans le cadre des interventions mises en œuvre à Cox’s Bazar pendant trois mois, jusqu’à la nomination d’une personne dédiée. Étant donné l’important besoin de coordination des efforts déployés face à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force ainsi que la nécessité croissante pour l’UNICEF de mener des activités de programmation dans ce cadre, remplir ces différentes missions en même temps qu’exercer les fonctions de coordinateur du cluster national Nutrition s’est avéré difficile. Constaté même après le recrutement d’un coordinateur du Secteur nutrition, le taux de rotation élevé du personnel affecté au rôle de coordinateur du cluster national Nutrition a concouru aux difficultés de coordination qui ont persisté au cours des premiers mois de la crise.

L’intervention du Secteur nutrition a suivi les orientations du Plan d’intervention humanitaire de 2017 ainsi qu’une stratégie d’intervention détaillée lui étant consacrée, conjointement élaborée par les partenaires du Secteur nutrition et approuvée par un groupe consultatif sectoriel ad hoc. Un groupe consultatif stratégique pour le Secteur nutrition a été formellement établi à la fin de l’année 2017.7 La stratégie d’intervention détaillée du Secteur nutrition contient des directives opérationnelles et techniques pour l’organisation des interventions. Elle est continuellement mise à jour en fonction des données et des documents d’orientation mondiaux les plus récents. En mars 2018, le Plan d’intervention humanitaire a été converti en un Plan d’intervention conjoint8 qui fournit des directives stratégiques pour coordonner les interventions de manière à subvenir aux besoins immédiats des réfugiés et des ressortissants de Birmanie déplacés de force ainsi qu’à atténuer l’incidence de leur arrivée sur les communautés d’accueil avoisinantes. Le Plan d’intervention conjoint inclut la participation ainsi que des financements du secteur privé.

Dans les camps de Kutupalong et de Nayapara, où les ressortissants du Myanmar avaient reçu le statut officiel de réfugié, le HCR a continué à remplir le rôle de coordinateur. Des services de nutrition ont été fournis dans le cadre d’un accord tripartite conclu entre le HCR, le Programme alimentaire mondial (PAM) et Action contre la Faim (ACF). Le PAM et ACF ont également assuré des services de nutrition en dehors de ces deux camps.

Le bureau du médecin chef 

Placé sous l’autorité du ministère de la Santé et du bien-être familial, le bureau du médecin chef est l’organe gouvernemental chargé de superviser l’ensemble des activités relatives à la santé et à la nutrition dans le district de Cox’s Bazar. En partenariat avec l’UNICEF en tant qu’agence chef de file du Secteur et du cluster Nutrition, il a mené l’intervention collective organisée dans ce domaine et coprésidé les réunions du Secteur nutrition dès le début de la crise. Le bureau du médecin chef collabore étroitement avec l’Institut de la santé publique et de la nutrition pour approuver la publication de directives, la stratégie d’intervention du Secteur nutrition et les enquêtes et évaluations que les partenaires de ce dernier planifient et réalisent. En raison de leur vaste échelle de mise en œuvre, le bureau du médecin chef a dû être doté de capacités humaines supplémentaires pour mener et coordonner les interventions relatives à la santé et à la nutrition de manière efficace. Il s’est cependant révélé difficile de recruter des personnes suffisamment qualifiées et motivées pour travailler sous la direction et au sein du bureau du médecin chef à Cox’s Bazar dans le but de soutenir le groupe consultatif stratégique pour le Secteur nutrition dans la prise de décisions stratégiques, l’élaboration de directives techniques sur la nutrition et la coordination des secteurs. Ce problème découle principalement du fait que l’Institut de la santé publique et de la nutrition, l’organe technique du ministère de la Santé et du bien-être familial sur la nutrition, est un département centralisé ne disposant pas de branches dans les districts.

L’Institut de la santé publique et de la nutrition

Situé à Dhaka, l’Institut de la santé publique et de la nutrition est l’instance nationale chargée de fournir des directives techniques sur la nutrition ainsi que de coprésider le cluster national Nutrition aux côtés de l’UNICEF. C’est au moyen du bureau du médecin chef qu’il transmet des directives techniques et stratégiques concernant les interventions face à la crise des Rohingya et favorise les synergies entre le cluster national Nutrition et le Secteur nutrition. Ce fonctionnement garantit la conformité des interventions collectives aux politiques, directives et normes du gouvernement bangladais tout en permettant de les orienter selon les données les plus récentes. Par exemple, l’Institut de la santé publique et de la nutrition a mené des activités de plaidoyer auprès de hautes instances gouvernementales afin de promouvoir l’utilisation continue d’aliments thérapeutiques prêts à l’emploi (ATPE) ainsi que le recours à des aliments supplémentaires prêts à l’emploi (ASPE) pour traiter l’émaciation dans le cadre de l’intervention menée face à la crise des Rohingya. Bien que les ATPE soient employés depuis plusieurs années pour traiter l’émaciation chez les réfugiés enregistrés et non enregistrés (à travers le HCR et différentes ONG), ces deux types d’aliments ne sont pas régulièrement utilisés dans le cadre de la prise en charge de la malnutrition aiguë au Bangladesh. Il était donc nécessaire de mener des activités de plaidoyer afin que leur utilisation continue en réponse à la crise des Rohingya soit approuvée, sur la base des programmes de prévention et de traitement déjà mis en œuvre par des ONG ainsi que d’après les données recueillies par les partenaires du Secteur nutrition corroborant cette utilisation9.

L’Institut de la santé publique et de la nutrition mène également des activités ponctuelles. Par exemple, la semaine d’action pour la nutrition organisée en novembre 2017 a permis de procéder au dépistage de l’émaciation chez tous les enfants âgés de 6 à 59 mois dans les camps officiels et de fortune de réfugiés, lesquels ont également reçu un traitement antiparasitaire et un apport de suppléments en vitamine A. Les enfants souffrant d’émaciation ont quant à eux pu suivre un traitement. À un stade ultérieur de l’intervention, un agent de liaison ancien haut fonctionnaire de l’Institut de la santé publique et de la nutrition a été recruté par l’UNICEF et rattaché au bureau du médecin chef pour intégrer l’équipe de coordination du Secteur nutrition. Ce transfert a contribué à renforcer les liens entre le bureau du médecin chef et l’Institut de la santé publique et de la nutrition ainsi qu’entre le cluster Nutrition et le Secteur nutrition.

Directives adaptées au contexte

L’existence de directives spécifiques à la PCMA ayant été appliquées dans les camps officiels de réfugiés rohingya avant août 2017 a grandement favorisé la mise à l’échelle rapide des services de PCMA pour les ressortissants de Birmanie déplacés de force dans le cadre de l’intervention face à la crise. Ces directives reposent sur l’utilisation d’ATPE et la mesure du périmètre brachial en tant que critère indépendant, en plus de recommander une prise en charge de la malnutrition aiguë sévère à la fois communautaire et au sein des établissements sanitaires. Fournis par ACF et Médecins Sans Frontières, les services déjà établis de prise en charge de la malnutrition aiguë sévère dans les camps officiels et de fortune ont reçu une grande partie des enfants souffrant de malnutrition sévère au cours des premières semaines de la crise et avant leur extension géographique. Les accords préalablement conclus entre le Commissaire à l’aide aux réfugiés et au rapatriement et le ministère de la Gestion des catastrophes et des Secours d’urgence ont facilité l’obtention d’une autorisation auprès de l’Institut de la santé publique et de la nutrition ainsi que du ministère de la Santé concernant l’utilisation d’ATPE et d’ASPE pour traiter les Rohingya résidant dans les camps de fortune. L’UNICEF, le PAM, l’Institut de la santé publique et de la nutrition et le cluster national Nutrition ont plaidé en faveur de l’utilisation plus large des ATPE et des ASPE, s’appuyant sur les difficultés d’accès à des aliments adéquats et de nature nutritionnelle variée dans les camps de fortune. En fin de compte, certaines sections des directives nationales ont été adaptées au contexte de la crise des Rohingya, avec l’approbation du bureau du médecin chef et de l’Institut de la santé publique et de la nutrition. Par ailleurs, les critères d’admission anthropométriques ont été officiellement élargis pour inclure le périmètre brachial ainsi que le score z du poids-pour-taille, en accord avec la réalité des pratiques sur le terrain.        

Coordination multisectorielle

À l’échelle nationale, des points de liaison entre secteurs clés (nutrition, EAH, sécurité alimentaire et santé) avaient été convenus et inscrits dans les plans d’urgence et les mesures de préparation minimales impliquant de multiples clusters, et coordonnés par l’équipe spéciale pour la coordination humanitaire. Au début de l’intervention, les secteurs de la nutrition, de l’EAH et de la sécurité alimentaire à Cox’s Bazar se sont entendus sur une stratégie d’intégration qui a été approuvée au cours d’une réunion des responsables des sous-bureaux10. Plusieurs obstacles ont toutefois entravé la bonne mise en œuvre de la stratégie. En raison d’un manque de financement consacré aux activités intersectorielles, chaque secteur n’a pu donner la priorité qu’aux activités qui lui étaient propres, tandis qu’un taux élevé de rotation du personnel et l’insuffisance des ressources humaines affectées au domaine « intersectoriel » ont entraîné une limitation des capacités techniques disponibles pour soutenir les efforts d’intégration. Des contraintes liées à l’espace et au mouvement des populations dans les camps de fortune ont également freiné la mise en œuvre pratique de l’intégration intersectorielle des activités.

Initialement entravée par des difficultés et une mauvaise harmonisation des programmes, la coordination entre les secteurs de la sécurité alimentaire et de la nutrition a progressé. Le programme de supplémentation alimentaire a été géré par le Secteur sécurité alimentaire au cours des six premiers mois de l’intervention, tandis que le programme d’alimentation supplémentaire ciblé a été dirigé par le Secteur nutrition. Des enfants âgés de 6 à 59 mois ont bénéficié de services similaires et ont reçu le même produit (CSB++) dans le cadre de ces deux programmes, ce qui a rendu la distinction des bénéficiaires difficile. En pratique, la plupart des enfants ont été rattachés au programme de supplémentation alimentaire. Le taux de couverture du programme d’alimentation supplémentaire ciblé a ainsi été sous-estimé. Parallèlement, quelques partenaires ont signalé des bénéficiaires du programme de supplémentation alimentaire au Secteur nutrition, ce qui a augmenté la confusion. Pour remédier à ce problème, le programme de supplémentation alimentaire a été placé sous la houlette du Secteur nutrition. Après une période de transition, la mise en place d’activités de sensibilisation des communautés ainsi que de plateformes de suivi des résultats basées dans les établissements de santé ont servi à renforcer les mécanismes de référencement entre les programmes de supplémentation alimentaire et d’alimentation supplémentaire ciblé. Les discussions menées par les secteurs de la nutrition et de la sécurité alimentaire concernant le panier alimentaire à privilégier dans le cadre du programme de distribution générale de vivres ont également conduit à la diversification nutritionnelle des aliments distribués, permettant d’offrir un apport calorique adéquat. En dépit du très bon taux de couverture du programme de distribution générale de vivres, l’accès des enfants âgés de 6 à 24 mois à des suppléments alimentaires appropriés a constitué un défi dans les premières phases de l’intervention. La transformation du programme de distribution générale en un programme de bons alimentaires, un an après le lancement de l’intervention, a en partie pallié cette difficulté.

Réflexions sur les leçons tirées

Étant donné la singularité du contexte d’intervention, caractérisé par un mécanisme de coordination hybride fondé sur la préparation aux situations d’urgence, l’intervention à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force a été dynamique dès le début. Elle fournit un exemple convaincant du leadership et des actions de coordination du gouvernement, qui a agi en collaboration étroite avec les acteurs humanitaires et en adaptant le modèle de clusters du Comité permanent interorganisations. Elle traduit également le fort engagement du gouvernement en faveur de la préparation, y compris les importants investissements réalisés dans des mécanismes de coordination spécifiques (infranationaux et propres aux districts). Grâce aux mesures de préparation minimales et avancées convenues, le gouvernement disposait déjà de structures et de cadres d’envergure considérable avant la crise. Cependant, en raison des expériences passées du pays, le système de préparation était principalement centré sur les interventions face aux catastrophes naturelles. Le mode d’opération n’était donc pas nécessairement adapté à un afflux de population, ce pourquoi il a fallu innover en temps réel afin de coordonner efficacement les activités. Cette expérience est riche en enseignements pour le Bangladesh et les acteurs d’autres contextes similaires, ce dont les réflexions supplémentaires suivantes tiennent compte.

Structure institutionnelle des organismes des Nations Unies

Le triple rôle attribué au coordinateur du cluster national Nutrition pendant l’établissement du mécanisme de coordination du Secteur nutrition pouvait être rempli pendant la phase de préparation, mais s’est avéré impossible à assurer à la suite de l’explosion de la demande en services de nutrition. Il a donc fallu désigner un coordinateur spécifique pour Cox’s Bazar. L’intervention en matière de nutrition a été fragmentée en raison de multiples facteurs. On peut citer la surcharge de travail du coordinateur du Secteur nutrition et le taux de rotation élevé du personnel dans les premières phases ; la complexité significative des dispositifs de coordination des organismes des Nations Unies, selon lesquels le HCR n’exerçait pas l’autorité générale dont il est doté pour mener les interventions « habituelles » auprès de réfugiés ; les conditions opérationnelles difficiles (engorgement des camps et manque d’espace) ; l’insuffisance des capacités en matière de nutrition du système de santé (la plupart des partenaires du Secteur santé ne fournissent aucun service de nutrition) ; et la priorité accordée aux interventions vitales ainsi qu’aux besoins immédiats en début de crise. Établis d’après les mandats respectifs des organismes des Nations Unies, les services de nutrition n’étaient que peu harmonisés. Cette situation a entraîné une mauvaise continuité des soins entre les services de prise en charge de la malnutrition aiguë sévère (gérés par l’UNICEF) et modérée (gérés par le PAM), en plus d’affaiblir la coordination avec les services de nutrition, en particulier le programme de supplémentation alimentaire (mené par le PAM)11.

Avant et après la crise, les comités de district pour la gestion des catastrophes ont été chargés de la planification et des interventions en matière de situation d’urgence à l’échelle des districts. Les discussions et les processus d’affectation des ressources ont toutefois souvent négligé le domaine de la nutrition, et ce malgré les modules sur la nutrition inclus dans les formations sur les situations d’urgence suivies par les membres des comités de district pour la gestion des catastrophes. Bien que le recrutement d’un agent de liaison rattaché au bureau du médecin chef ait constitué un atout supplémentaire pour les efforts de coordination, la mise en place de ce poste a rencontré des obstacles pratiques. En plus de la longueur du processus d’identification et d’approbation par l’Institut de la santé publique et de la nutrition d’un candidat approprié (due à la nécessité d’être basé à Cox’s Bazar, face à laquelle la plupart des candidats se sont montrés réticents), l’agent de liaison devait être expérimenté et disposer d’une bonne connaissance des politiques de santé et de nutrition du gouvernement bangladais ainsi que des directives et normes promulguées en la matière.

Nexus humanitaire-développement

L’intervention mise en œuvre face à la crise des Rohingya fournit des exemples pratiques de mise en relation des actions du secteur humanitaire et du secteur du développement dans les domaines de la programmation et des directives. Par exemple, c’est au moyen de son programme de développement que l’UNICEF a acheté des intrants et les a prépositionnées dans les dépôts médicaux centraux du gouvernement afin que 10 000 enfants souffrant de malnutrition aiguë sévère puissent être traités au cours de l’intervention d’urgence. Le cluster national Nutrition a quant à lui soutenu l’élargissement des directives et des normes nationales en s’appuyant sur des protocoles déjà existants prévoyant l’utilisation d’ATPE pour le traitement de la malnutrition aiguë sévère et incluant le périmètre brachial dans les critères d’admission et de sortie dans le cadre de la programmation de la PCMA. Il a également participé à l’élaboration de directives opérationnelles concernant l’alimentation du nourrisson et du jeune enfant dans les situations d’urgence. Les directives et manuels de formation nationaux en matière de PCMA ont été révisés et traduits dans une optique d’adaptation aux situations d’urgence par le biais du cluster national Nutrition. Ils ont ensuite été approuvés par l’autorité gouvernementale compétente.

L’existence, en amont des crises, de directives nationales sur la nutrition en situation d’urgence ayant été homologuées par le gouvernement a joué un rôle fondamental dans l’intervention mise en place. Ces orientations doivent cependant être régulièrement mises à jour en fonction des dernières directives mondiales et des données les plus récentes. Le Secteur nutrition a contribué à assurer l’utilisation continue des ATPE et des ASPE pour traiter l’émaciation au sein des camps de fortune, ce qui a représenté une composante essentielle de l’efficacité de la programmation des services de nutrition. Le cadre stratégique de plaidoyer systématique pour les types de difficultés rencontrées pendant l’intervention a été un élément crucial de l’harmonisation des activités collectives de plaidoyer et de l’instauration de bonnes conditions de mise en œuvre des interventions en matière de nutrition. Pour ce faire, il s’est avéré important d’inclure des plateformes convenues pour la définition et la communication des questions de plaidoyer, l’identification des acteurs clés en la matière et l’élaboration collective d’une stratégie de mise en œuvre des activités de plaidoyer, en plus de dispositifs de suivi des résultats et des objectifs atteints. 

Coordination multisectorielle

L’intervention menée face à la crise des Rohingya n’a pas réalisé la grande partie des ambitions stratégiques préalablement fixées en matière d’intégration de services multisectoriels. Là où le Secteur nutrition a établi des services de nutrition distincts pour l’intervention d’urgence, les services de santé ont été fournis par les établissements de soins de santé primaire sous l’autorité du Secteur santé. Cette approche est née de la forte et soudaine demande de services, qui a limité le temps disponible pour discuter des différents moyens de collaboration. L’intégration du traitement de la malnutrition aiguë aux infrastructures ou aux systèmes sanitaires n’a donc pas été prévue dès la phase de conception.

Bien que le Bangladesh disposait déjà de directives nationales approuvées sur l’utilisation des transferts de fonds polyvalents au moment de l’intervention d’urgence, leur application à la situation des ressortissants de Birmanie déplacés de force a été restreinte pour des raisons ayant échappé au contrôle du Secteur nutrition. Il s’agit là d’une occasion manquée, étant donné que les systèmes de protection sociale auraient probablement facilité la préservation de l’état nutritionnel des ménages touchés. Des interventions fondées sur des subventions en espèces auraient également favorisé l’acceptation des pratiques recommandées quant à l’alimentation du nourrisson et du jeune enfant.

Au début de l’intervention, le Plan d’intervention humanitaire ne prévoyait pas de cadre de suivi et d’évaluation pour la stratégie d’intégration, ni de capacités réservées à cet effet. Aucun mécanisme n’a donc permis de rendre compte des lacunes du plan en la matière.

Conclusions

Le fait que la gestion et la réduction des risques de catastrophes soient nationalement régies par un cadre réglementaire et stratégique solide a joué un rôle fondamental dans l’orientation et la coordination des efforts d’intervention du gouvernement. Cependant, l’intervention menée face à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force à Cox’s Bazar démontre que les modèles de coordination appliqués à des situations aussi complexes doivent être revus. Elle indique également qu’il faudrait élaborer des directives ainsi que des mécanismes d’harmonisation appropriés d’ordre global afin de tenir compte de besoins de coordination atypiques et parfois imprévisibles.

Étant donné le rôle central du gouvernement dans les interventions humanitaires, il serait nécessaire d’élaborer et d’officialiser des mémorandums d’accord nationaux et régionaux entre les principaux organismes des Nations Unies travaillant dans le secteur de la nutrition, conformément au mandat de chacun ainsi que sur la base d’une analyse globale des scénarios actuels et futurs, en vue de leur adoption complète en temps de crise. Ce processus garantirait une meilleure coordination des interventions face aux crises humanitaires de grande ampleur qui dépassent les capacités du gouvernement à intervenir efficacement. Les mémorandums d’accord devraient pleinement tenir compte des mécanismes de coopération existants à l’échelle nationale, infranationale et des districts. Les capacités ainsi que la gestion des difficultés devraient être réparties, débattues et convenues avec les autorités gouvernementales compétentes de tout niveau pertinent.

Le renforcement des mesures nationales de préparation collective aux situations d’urgence nationales anticipées en matière de nutrition est fondamental pour parvenir à une intervention coordonnée, de qualité et mise en œuvre en temps opportun. Chaque autorité compétente devrait définir et approuver les mesures de préparation et plans d’urgence à suivre en cas de situation d’urgence. Ces plans devraient détailler la coordination de l’intervention en matière de nutrition ainsi que les rôles et responsabilités dans le domaine de la gestion de l’information. Ils devraient également inclure des critères de vulnérabilité face à la malnutrition ainsi qu’un ensemble minimal complet de services de nutrition, en plus de définir les liens à établir entre services de prévention et de traitement dès le début d’une crise. Préalablement à l’avènement de crises, les initiatives de renforcement des capacités techniques, opérationnelles et de gestion consacrées au secteur de la nutrition en situation d’urgence devraient être institutionnalisées à plusieurs niveaux en tant que parties intégrantes des mesures de préparation minimales. Au cours de la période précédant les crises également, des opérations recensant l’entièreté des besoins prévus en matière de produits nutritionnels ainsi que les ressources humaines et directives techniques requises pour la mise en œuvre d’une intervention efficace dans le domaine de la nutrition devraient être conduites et renforcées pour assurer le prépositionnement des ressources aux endroits stratégiques.

La concrétisation de la collaboration intersectorielle nécessite des ressources, des capacités et des mécanismes de redevabilité lui étant propres. Enfin, la collaboration et les échanges avec les autorités gouvernementales compétentes de différents niveaux doivent être entrepris en temps opportun et dès l’émergence d’une crise afin de permettre la planification et la mise en œuvre conjointes des interventions. Ce dernier élément est essentiel à la mise en œuvre d’une intervention adéquate et harmonisée. 

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1 World Risk Index (2016). Voir www.irdrinternational.org/2016/03/01/word-risk-index/

2 Bangladesh Demographic and Health Survey 2017-2018

3 https://prezi.com/xylddpghsp0w/bangladesh-disaster-management-regulatory-framework/

4 www.humanitarianresponse.info/en/operations/bangladesh/nutrition

5 Avant cet afflux important de personnes, le bureau de l’OIM au Bangladesh coordonnait l’apport d’aide humanitaire à près de 200 000 ressortissants du Myanmar en situation irrégulière vivant dans des camps de fortune et au sein de communautés d’accueil à Cox’s Bazar. Voir www.iom.int/news/new-arrivals-bangladesh-myanmar-reach-313000-iom-seeks-usd-261-million-address-lifesaving-needs

6 Rapport du Groupe de coordination intersectoriel (GCI) (novembre 2018). Les estimations se fondent sur les données officielles du Groupe de coordination intersectoriel (GCI) et du bureau du HCR au Bangladesh.

7 Le groupe consultatif stratégique pour le Secteur nutrition est l’organe décisionnel de ce dernier. Il est composé du bureau du médecin chef, d’organismes essentiels des Nations Unies ainsi que de représentants d’ONG nationales et internationales, élus par les partenaires du Secteur nutrition.

8 https://www.unocha.org/sites/unocha/files/JRP%20for%20Rohingya%20Humanitarian%20Crisis%202018.PDF

9 Préalablement à l’afflux de population, plusieurs études et projets pilotes sur la programmation de la PCMA avaient fourni des données confortant l’utilisation d’ATPE et d’ASPE, mais aucune politique n’avait été révisée. La présentation de données spécifiques au district de Cox’s Bazar a constitué un levier fondamental pour obtenir l’approbation de l’utilisation continue des ATPE et des ASPE afin de traiter les ressortissants de Birmanie déplacés de force.

10 Les responsables des sous-bureaux forment l’organe décisionnel dans le cadre de la mise en œuvre d’interventions face à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force. Ils comprennent des responsables d’organismes des Nations Unies ainsi que des représentants d’ONG.

11 Les défis propres à la continuité de la prise en charge de la malnutrition aiguë font l’objet d’un article à paraître en ligne. Voir www.ennonline.net/fex

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Abigael Naliaka Nyukuri (). Coordination des interventions du Secteur nutrition face à la crise des ressortissants de Birmanie déplacés de force à Cox’s Bazar, au Bangladesh. Field Exchange 62 French, March 2021. www.ennonline.net/fex/62/coxsbazarbangladesh

(ENN_6982)

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